CRESCE O CLAMOR CONTRA O ASSALTO A PREVIDÊNCIA SOCIAL.

O GOVERNO VAI TER QUE PROVAR (E NÃO VAI CONSEGUIR) QUE EXISTIU DÉFICIT DA PREVIDÊNCIA.

A LUTA DO POVO CONTRA O ROUBO DOS DIREITOS DO POVO BRASILEIRO.

A DEFESA QUE PROFERIU O SENADOR ROBERTO REQUIÃO DOS DIREITOS DO POVO BRASILEIRO

A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira – Análise financeira do período 1990–2005.

Denise Lobato Gentil

Orientador: Prof. Dr. Aloísio Teixeira

Tese submetida ao Corpo Docente do Instituto de Economia (IE) – Centro de

Ciências Jurídicas e Econômicas (CCJE) da Universidade Federal do Rio de

Janeiro (UFRJ), como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor.

Você pode baixar o trabalho inteiro que se encontra disponível simplesmente clicando aqui.

Ou nesse link:
https://drive.google.com/open?id=0B9vXUsELhh_GRG8zOG5QXzhIUkU

Este trabalho faz uma análise financeira da Seguridade Social no período 1990 – 2005, utilizando como ponto de referência os dispositivos da Constituição Federal de 1988 e os dados estatísticos da execução orçamentária do governo

federal. O objetivo principal é verificar a capacidade financeira do sistema previdenciário de saldar os compromissos pactuados e de se expandir para um processo mais avançado de universalização dos direitos. É feita uma análise histórica do nascimento e evolução do sistema previdenciário brasileiro avaliando suas instituições e a forma como é afetado pela dinâmica da economia nacional. 

Por fim, faz-se uma análise da conexão que se estabelece entre a política econômica liberal-ortodoxa adotada no país desde os anos 1990 e a forma de gestão dos recursos da seguridade social. Os resultados dessa investigação levaram a conclusão de que o sistema de seguridade social é financeiramente auto-sustentável, sendo capaz de gerar um volumoso excedente de recursos. Entretanto, parcela significativa de suas receitas é desviada para aplicações em outras áreas pertencentes ao orçamento fiscal permitindo que as metas de superávit primário sejam cumpridas e até ultrapassadas. 

Ao contrário do que é usualmente difundido, o sistema de previdência social não está em crise e nem necessita de reformas que visem ao ajuste fiscal, pois o sistema dispõe de recursos excedentes, mas de reformas que permitam a inclusão de um grande contingente populacional que hoje se encontra desprotegido. A capacidade de sustentação futura do sistema dependerá, no entanto, de mudanças na política econômica que impliquem na promoção do crescimento associado a políticas de distribuição de renda.

Há uma certeza dominando o debate sobre a previdência social no Brasil: a de que este é um sistema que apresenta déficit de grandes proporções.

Esse déficit teria crescido de forma acelerada nos últimos anos e se tornará maior no futuro próximo se nada for feito agora. Economistas e homens de negócios que lidam com o dia-a-dia da economia têm transmitido a idéia de que a situação das finanças públicas é um dos grandes obstáculos ao crescimento sustentado da economia brasileira e o déficit da previdência tem dado uma contribuição significativa para a magnitude do desequilíbrio fiscal. Por esse motivo, a reforma da previdência tornou-se um objetivo incansavelmente perseguido pelos vários governos durante os últimos quinze anos. Mesmo após várias alterações na Constituição federal e na legislação infraconstitucional que rege a matéria a

reforma da previdência permanece como uma questão inacabada e urgente para que não se chegue a uma situação de descontrole definitivo sobre as finanças públicas.

Este discurso tem se repetido incansavelmente, com amplo apoio da mídia e vem contaminando a todos, do mundo dos negócios às esferas governamentais, inclusive alguns daqueles que tradicionalmente têm se oposto às idéias liberalizantes que dominaram o cenário nas últimas décadas.

Teixeira definiu o estado atual das reflexões sobre previdência da seguinte forma:

A idéia de uma “reforma previdenciária” tornou-se uma expressão cabalística ou um artigo de fé, perante o qual todos têm que se curvar e prestar homenagem. Intelectuais, políticos, a imprensa de modo geral, muitos sem o menor conhecimento do assunto, proclamam a sua necessidade sem sequer discutir do que se trata. Formou-se um consenso nacional quanto à importância de realizá-la, sob o pretexto de que, sem ela, qualquer política voltada à retomada do crescimento econômico estará fadada ao mais rotundo fracasso (TEIXEIRA, 2004).

Dando suporte a essa forma de interpretação um tanto pessimista sobre o futuro da seguridade social no Brasil está um sistema de idéias centradas: na soberania do mercado e dos interesses individuais sobre as necessidades coletivas; na redução da intervenção estatal para obter maior eficiência e crescimento econômico; e, no equilíbrio fiscal e atuarial, significando responsabilidade na gestão de políticas públicas e mecanismos essenciais para a estabilidade econômica.

Do outro lado do debate estão aqueles com idéias menos divulgadas, que afirmam existir superávit expressivo na seguridade social e que não vêm utilidade em cortar direitos e ampliar contribuições, mas apenas a necessidade de tornar o sistema mais universal, inclusivo e democrático. Os mecanismos de proteção social defendidos por essa corrente estão fundamentados em princípios redistributivistas e na necessidade da intervenção estatal para assegurar a gestão do sistema capitalista. Do ponto de vista jurídico, buscam apoio nas normas da Constituição de 1988, que estabelece políticas públicas identificadas com os princípios da universalidade e da distribuição da renda.

O presente trabalho foi movido pela necessidade investigar a real situação financeira da previdência, se é financeiramente desequilibrada e insustentável. Houve aqui a preocupação de fazer um levantamento o mais extenso possível dos dados financeiros do sistema de seguridade social e da previdência, em particular, para verificar a situação das contas desses sistemas. O mapeamento dos dados foi construído a partir de informações do governo federal, obtidas através de relatórios da execução orçamentária emitidos pelo SIAFI e de dados disponibilizados nos sites do Ministério da Previdência, Ministério da Fazenda, Banco Central e do Ministério do Planejamento. O capítulo 1 é dedicado

à avaliação financeira da previdência e da seguridade social através dessas informações, cobrindo um período que vai dos anos 1990 até o ano de 2005, no século atual.

O exame dos números feito pela presente pesquisa revelou que o sistema previdenciário brasileiro não se encontra e nem tende para uma situação financeiramente insustentável como tem sido usualmente propalado. Ao contrário, apesar de todas as dificuldades que o país tem passado, década após década com baixo crescimento, baixos patamares de salários, elevado desemprego e crescimento do mercado de trabalho informal, o sistema mostrou superávit operacional ao longo de vários anos, principalmente no período recente e, exatamente por isso, a previdência vem cumprindo seus compromissos junto aos beneficiários.

Por seu turno, o sistema de seguridade social, composto pelos setores de saúde, assistência social e previdência, é um sistema que possui bases de financiamento sólidas, que estão apoiadas nas receitas de contribuições definidas pela Constituição Federal de 1988, e que se mostram suficientes para atender aos gastos com esses três setores e ainda gerar superávit. Essas receitas se expandiram nos últimos dez anos fazendo com que o orçamento da seguridade social pudesse ser significativamente ampliado. A política social, entretanto, poderia ter sido muito mais expressiva, porque houve recursos disponíveis para investir nessas áreas da seguridade, capaz de contribuir para a reversão da situação de carência e penúria da grande maioria da população que é dependente desses serviços essenciais. 

O que se verificou nesta pesquisa, e certamente será uma das principais conclusões a ser apresentada, é que uma magnitude significativa das receitas que se destinam à saúde, assistência social e previdência é desviada para ser utilizada no pagamento de despesas financeiras com juros e em outras despesas correntes do orçamento fiscal. 

É importante enfatizar que o desvio de recursos da seguridade social supera o que foi legalmente autorizado pelo mecanismo da Desvinculação das Receitas da União (DRU).

Este mecanismo permite ao governo desvincular apenas 20% das receitas de contribuições sociais para usar em outros gastos, mas o que vem ocorrendo é uma desvinculação superior ao limite legalmente permitido. O superávit da seguridade tem servido aos propósitos da política fiscal, firmemente voltada para a geração de superávits primários em escala crescente. O problema do déficit fiscal, portanto, não está nos gastos excessivos da seguridade social, mas no montante de recursos que o governo decide empregar no pagamento de juros da dívida pública.

Assim, esta pesquisa acabou por se constituir numa versão alternativa acerca da situação financeira do sistema de seguridade social que se contrapõe à padronização veiculada pela grande mídia, responsável pela consolidação de um discurso de falência da seguridade social e, particularmente, da previdência. Não se está, aqui, de forma alguma desatento à noção de que a tarefa de construir outra interpretação dos fatos quase beira o impossível, em face da massificação de informações distorcidas e parciais sobre esse tema. O que se propõe para superar as barreiras é o um extenso levantamento empírico de números dispostos metodicamente em tabelas, de uma forma que não está disponível em relatórios oficiais, para refletir com maior clareza a situação atual da seguridade social.

O capítulo 1 deste trabalho também indicará que os problemas que a previdência enfrenta não têm sua origem nos princípios inscritos no texto constitucional de 1988, como querem supor os que acreditam na herança de ingovernabilidade financeira do Estado como legado da Constituição cidadã. Muito pelo contrário. Deve-se justamente à construção, no passado, de um arcabouço institucional amparado em sólidas e diversificadas fontes de receita, que no presente vigora um sistema auto-sustentável de proteção social. O sistema de seguridade social que foi criado em 1988 mostrou-se uma elaboração realista do ponto de vista das fontes de financiamento que lhe dão suporte, ao mesmo tempo, ajustado à realidade sócio econômica nacional. 

O Brasil apresenta um dos piores perfis de distribuição de renda do mundo, significativa participação da população empregada na agricultura, baixa capacidade de poupança individual por parte da maioria da população e bolsões de miséria. O sistema de seguridade social afastou-se corretamente da noção de seguro, que vincula o benefício à

contribuição proporcional do afiliado, para apoiar-se no princípio do direito aos benefícios como um direito da cidadania, pois só assim poderia dar conta de enfrentar as enormes carências da população. Um sistema idealizado com essas dimensões não poderia ter suas bases de financiamento assentadas apenas na contribuição de empregados e empregadores sobre a folha de pagamentos e na contribuição de autônomos. As receitas de contribuições provenientes do faturamento e do lucro são, por isso, decisivas para a solvência do sistema e isso foi arranjado pela Constituição Federal de 1988 e ainda nela permanece.

A busca de uma explicação para a drenagem de recursos do sistema de seguridade social e de seu estado de freqüente reforma levou, no capítulo 2, a um breve relato histórico das raízes do welfare state na Europa e da implantação do sistema de seguridade social no Brasil ao longo do século XX. Essa referência ao passado é fundamental para a compreensão da arquitetura do sistema de proteção social brasileiro e para o entendimento do período histórico mais recente, porque os anos 1990-2000 são fruto do processo de constituição de uma nova ordem econômica internacional que se instalou no mundo capitalista nos anos 1980, atingindo a economia nacional e, na década seguinte, o seu sistema de seguridade social.

Nos anos 1990, uma seguridade generosa e igualitária, inspirada no sistema de proteção social europeu entrara em conflito com a perspectiva liberal-conservadora que então se tornara dominante no Brasil e num mundo de economias abertas, desreguladas e ferozmente competitivas. O nascimento do sistema de seguridade social brasileiro, através da Constituição Federal de 1988, foi marcado pela fragmentação e descaracterização que esse momento histórico impôs, quando as teses políticas conservadoras dos grupos que se uniam em torno do modelo liberal reuniram forças no início dos anos 1990 no cenário político nacional.

O capítulo 3 relata a implantação e, em seguida, as reformas da seguridade social nos anos 1990 e no período mais recente. Não se trata de avaliar com minúcia as mudanças sofridas pela legislação ordinária, pois extrapolaria os objetivos desta pesquisa, que pretende se centrar na análise financeira da seguridade social. O que se intenciona neste capítulo é dar uma visão panorâmica das reformas com o objetivo de mostrar as idéias e circunstâncias históricas e institucionais que caminhavam lado a lado com o tratamento financeiro dado ao sistema de seguridade social no período estudado.

O processo de transformação deste sistema não seguiu uma direção única. Houve, certamente, muito mais recuos em relação às suas origens em 1988, mas é importante mostrar alguns avanços na legislação previdenciária que permitiram ampliação da cobertura e melhoria na forma de captação de receitas.

Finalmente, o capítulo 4 trata da conexão entre a forma de inserção externa da economia brasileira e a política econômica doméstica, para chegar à influência que esta exerce sobre o sistema de seguridade social. Nos anos 1990, as reformas – abertura comercial, liberalização financeira e privatização – e o novo padrão de condução da política econômica nacional marcaram a história recente do país. As alterações na trajetória da economia brasileira, delineadas pelo Plano Real, condicionaram as ações na área monetária e, esta, na área fiscal. A lógica da política fiscal não estava voltada apenas para a contenção da desordem financeira conjuntural do setor público – sempre tomada como causa primária da inflação –, mas também (e principalmente) para ser guardiã das expectativas de rentabilidade dos capitais investidos em títulos da dívida pública. Assim, a análise dos números da seguridade social foi feita de forma associada ao conjunto de estratégias que interferiram: 1) no ritmo de crescimento do produto e na geração de emprego formal e informal – as variáveis decisivas na determinação do resultado financeiro do sistema –, e 2) na forma de aplicação dos recursos públicos definida por uma política fiscal voltada, quase exclusivamente, para a sustentabilidade de médio e longo prazo da dívida pública. 

É neste último contexto, que os recursos da seguridade social se tornaram decisivos para a

formação do superávit primário: para compensar a carga de juros, suas receitas são desviadas para o orçamento fiscal. Os objetivos tradicionais da seguridade social são, portanto, claramente desprezados pelo governo. São também abandonados os objetivos tradicionais da política fiscal keynesiana, definidos em termos de taxas de crescimento do PIB e de taxas de inflação. Todo o esforço fiscal esteve (e prossegue) voltado para as expectativas de risco dos agentes do mercado financeiro.

O último capítulo, portanto, pretende trazer para o debate elementos da política econômica que são externos ao sistema de seguridade social, mas que têm grande impacto sobre sua situação financeira e sobre o manejo de seus recursos e que, entretanto, não são discutidos e nem tomados na sua devida dimensão nos momentos em que a reforma da previdência é apontada como item prioritário da agenda do governo.